Desde que el gobierno de Boltaire Moreno entró en conversaciones con el FMI para llevar a cabo el programa de ajuste (abril 2008, aplicación del recetario fondomonetarista), la exigencia de privatizar el Banco Central (“autonomía” en el eufemismo del gobierno) se ha dado en varias ocasiones, incluso al pretender incorporar en varias leyes (fomento productivo, crecimiento económico -rechazado por la Asamblea en diciembre 2019-, ley de finanzas públicas, y ahora con la reforma al Código Orgánico Monetario y Financiero) la llamada “autonomía del Banco Central” que no es más que pasar el Banco Central a manos de la banca, tal como se lo hizo a partir de 1992 con la “Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado”, que engendró y culminó en el salvataje bancario de 1999. Esta ley que dio pasó a la “autonomía” del BCE para restringir el uso de mecanismos e instrumentos directos desde el estado para controlar el crédito, la liquidez, el tipo de cambio, y la inflación, así como alejarlo de designaciones y decisiones políticas en el caso de nombramiento de autoridades por parte del gobierno; para así dar mayor importancia a los instrumentos indirectos basados en políticas monetaristas de hace siglos atrás; y conculcar tanto la potestad del BCE de otorgar crédito al fisco, y la desregulación del sistema financiero.
Pero este hecho trágico de la década pérdida de los años 90, trata de volverse a ejecutar en el país, de ahí la importancia no sólo de analizar históricamente el funcionamiento del Banco Central, sino el proceso histórico de su creación, reforma estructural en los 90´s y cambio estructural en el 2008, para entender la necesidad del porque el Banco Central no puede privatizarse.
El Banco Central desde sus inicios hasta el proceso neoliberal
Luego de la Revolución Juliana, 9 de julio de 1925, comandada por valerosos jóvenes militares, progresistas, quienes retomaron la senda alfarista, se reformó el estado para darle mayor institucionalidad, y así surge la idea de creación del Banco Central del Ecuador para enfrentar a los gobiernos plutocráticos (banqueros al mando de los gobiernos) que se sucedieron después de la muerte de Eloy Alfaro, para de esta manera frenar la gravedad económica que estos gobiernos habían llevado al país en aquel entonces, con alta inflación, especulación, abuso del crédito, desnivel de la balanza de pagos, y la falta de control oficial sobre los bancos, sumado a la anarquía y rivalidad bancaria. Así, en este proceso institucional se suscribe el 9 de julio de 1927 (segundo aniversario de la Revolución Juliana), la escritura pública de constitución del Banco Central del Ecuador, e inicia operaciones el 10 de agosto de 1927 (118 años de la revolución independista del 10 de agosto de 1809), fecha considerada como la de su fundación.
Importante mencionar también, los pasos previos a la creación del Banco Central del Ecuador. Al año de la Revolución Juliana (26 de junio de 1926) se crea la Caja Central de Emisión y Amortización, como un organismo encargado de reconocer oficialmente el monto total de medios de pago y de autorizar provisionalmente la circulación de billetes, con el objetivo de darle control al estado sobre la política monetaria y cambiaria, con lo cual se dispone que los bancos autorizados a emitir billetes entreguen a la Caja Central de Emisión y Amortización determinadas cantidades de oro y plata, como respaldo a la emisión de dinero que la venían haciendo sin ningún respaldo los bancos privados desde que el Ecuador es República. Esta Revolución Institucional que creó el Banco Central, se dio con el Proyecto de la “Ley Orgánica del Banco Central del Ecuador” entregada el 11 de febrero de 1927 por la misión presidida por Edwin. W. Kemmerer, la Misión Kemmerer en el Ecuador. En esa propuesta se creaba al BCE como una institución autorizada a emitir dinero, redescontar a tasa fija, constituirse en depositaria del gobierno y de los bancos asociados, administrar el mercado de cambios y fungir de agente fiscal, y de esta manera, el 4 de marzo de 1927 el Presidente Isidro Ayora suscribe la Ley Orgánica del Banco Central del Ecuador, surgiendo la era de control estatal sobre la actividad monetaria y financiera en el Ecuador.
Las primeras funciones del Banco Central del Ecuador consistieron en estabilizar y unificar la moneda con el uso de un régimen cambiario basado en el “patrón oro de cambio”, el cual fijaba en términos de oro, el precio del sucre para mantener fijo ese precio, lo que se puede denominar como la creación orgánica de dinero, la emisión de dinero con respaldo, o la convertibilidad forzosa, para estabilizar la economía destrozada en aquel entonces por los gobiernos al mando de oligarquías económicas y financieras (¿pura casualidad lo que en la actualidad sucede?). Estas primeras acciones realizadas por el Banco Central del Ecuador iban de la mano con políticas de gasto deficitario (finanzas funcionales) y crédito hacia el gobierno central, con un objetivo claro, emprender en el proceso de desarrollo del país. Este proceso de desarrollo se debía llevar a cabo con reformas a la Ley del Banco Central y la normativa monetaria relacionada (1937), mismas que asignaban al BCE la función de eje en la determinación de los tipos de préstamos ofrecidos por la banca privada al sector productivo mediante la modificación de la tasa de descuento, lo que generó un rechazo rotundo de las oligarquías económicas y financieras. Sin embargo, 10 años después, el BCE reemplaza la Ley Orgánica del Banco Central por la Ley de Cambios Internacionales (1947) y la Ley de Régimen Monetario (1948), para que sea el BCE el gestor de la liquidez para financiar el desarrollo del país, la llamada “Banca Central de desarrollo”, rol que permitió a la institución aportar a la consolidación de la economía nacional, período de mayor estabilidad monetaria en la historia económica del Ecuador.
Este período inicial del BCE tenía claro las prioridades del país, el desarrollo, y esto implicó que el gobierno sea parte de los directorios del BCE para el diseño de la política monetaria, conferir préstamos al estado y al sector productivo, así como la potestad de mejoras económicas vía determinación de los préstamos ofrecidos por la banca privada, como herramientas contra cíclicas, que permitió enfrentar las perturbaciones económicas hasta finales de los años 70, tal como la gráfica 1 lo muestra.
El Banco Central durante el proceso neoliberal
Luego de los logros obtenidos por la intervención del estado en el mercado monetario y financiero, empezó en las décadas de los 80´s y 90´s del siglo pasado, la reforma estructural, el aplicativo neoliberal, que otorgó al BCE, el status de “autonomía” y con ello, todo el proceso desencadenante de destrucción económico y social del país. Esta etapa que muchos la han denominado las “dos décadas perdidas” arranca con la muerte del Presidente Jaime Roldós, y quien le sucede Oswaldo Hurtado empieza con las medidas neoliberales, bajo presiones internas de las oligarquías económicas y financieras para solventar los problemas de endeudamiento externo de esos grupos, que finalizan con la sucretización de la deuda privada (el estado socializa la deuda privada para todos los ecuatorianos) a la par de la crisis de deuda externa en América Latina.
Producto de la desregulación interna y externa, basado en el paradigma neoliberal, en mayo de 1992 durante el gobierno de Sixto Durán Ballén y Alberto Dahik, se expide la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, para darle la “autonomía” y con ello quitarle al BCE la posibilidad de financiamiento al gobierno central, así como quitarle las decisiones políticas al gobierno para nombrar a las autoridades del BCE, y con ello restringir las herramientas e instrumentos utilizados desde la creación del BCE en 1927. En este nuevo marco normativo, del cual fue parte Guillermo Lasso, como vocal en representación de la banca en Junta Bancaria, se dio mayor importancia a los instrumentos indirectos para orientar el tipo de cambio, las tasas de interés, bajo el supuesto de manejar niveles estables de inflación; además de definir que el BCE sea prestamista de última instancia del sistema financiero, que generó todo el salvataje bancario que culminó en 1999 con la crisis económica y financiera, y posteriormente la dolarización.
A la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado de 1992, se suma la Ley General de Instituciones Financieras de 1994 que eliminó la figura de intervención en las entidades financieras por parte de la Superintendencia de Bancos y Seguros, priorizando la autorregulación de las mismas, lo que convirtió la anhelada autorregulación de la banca en una total desregulación del sistema financiero, con las consecuencias económicas y financieras futuras. Junto a estas 2 leyes, la Constitución de 1998 completó la autonomía del BCE y la liberalización de los mercados financieros para que la supuesta libre competencia fomente su desarrollo, tal como el Art.261 de la Constitución de 1998, lo indicaba, el BCE es una “persona jurídica de derecho público con autonomía técnica y administrativa, tendrá como funciones establecer, controlar y aplicar las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria del Estado y, como objetivo, velar por la estabilidad de la moneda.” Mientras el Art. 265 de la misma Constitución de 1998 señalaba “El Banco Central no concederá créditos a las instituciones del Estado ni adquirirá bonos u otros instrumentos financieros emitidos por ellas, salvo que se haya declarado estado de emergencia por conflicto bélico o desastre natural”. La consecuencia de las leyes de 1992 y 1994 sobrevino ya en 1995 con el rescate del primer banco, el Banco Continental, y en 1996, otras instituciones financieras, para con la constitución de 1998, finiquitar el proceso de salvataje bancario, generando una de las mayores crisis financieras del país con el salvataje (saneamiento y reestructuración) de la mayoría de instituciones financieras, cuyas pérdidas fueron socializadas al asumir el estado las obligaciones de todas las entidades financieras.
Lo que en un inicio se señalaba, que la autonomía del BCE iba a fortalecer al sistema financiero, en la realidad logró la desregulación del mismo, con las consecuencias económicas y financieras, tal como se muestra en la gráfica 2. Mientras los créditos del público se ofertaban en dólares, los depósitos del público se realizaban en sucres, y con el proceso de dolarización, se realizó la licuefacción de los depósitos, manteniendo los créditos del público, intactos. Mientras los créditos (vinculados) de las oligarquías y banca se realizaban en sucres, los depósitos de las oligarquías y banca se realizaban en dólares, produciéndose una licuefacción de los créditos, pero manteniéndose los depósitos intactos. Es decir, el zarpazo final para la incautación (por no decir, robo) de los dineros del público, se dieron con la autonomía del BCE y la dolarización implementada a partir del 9 de enero de 2000.
El Banco Central en la Revolución Ciudadana
Luego de las dos décadas pérdidas, y de un proceso de gran inestabilidad política, a partir del año 2007, con el gobierno de Rafael Correa, se vuelve al fortalecimiento del estado, y con ello todo el cambio estructural del estado, similar al proceso de la Revolución Juliana y Alfarista, y con ello la construcción de la nueva Constitución Política del Ecuador en el año 2008, en el cual se deja sin efecto la “autonomía del Banco Central”, tal como el neoliberalismo así lo había planteado. De esta manera, la Constitución del 2008, empieza a dar facultades al estado para transformar el Banco Central del Ecuador, obligando a una reestructura integral de la normativa monetaria y financiera existente, así como de las instituciones responsables de diseñar y ejecutar la política económica.
Así, el 30 de diciembre de 2008, la Asamblea Nacional aprueba la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera que cambia radicalmente la gestión de posibles crisis financieras. Se fortalece la supervisión del sistema financiero, se define un nuevo método de resolución bancaria para que nunca más se socialicen las pérdidas privadas de la banca, y se crea el fondo de garantía de depósitos y el fondo de liquidez (prestamista de última instancia), pero esta vez financiados por las contribuciones de las propias instituciones financieras –IFI- y ya no con los recursos públicos de los ecuatorianos. Y se dispone que el BCE sea el destinatario y quien recibirá los fondos públicos, mediante la creación de la cuenta única del tesoro, para dar una organización y funcionamiento correcto de las finanzas públicas, tal como el Art. 299 lo señala “El Presupuesto General del Estado se gestionará a través de una Cuenta Única del Tesoro Nacional abierta en el Banco Central, con las subcuentas correspondientes. En el Banco Central se crearán cuentas especiales para el manejo de los depósitos de las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados, y las demás cuentas que correspondan. Los recursos públicos se manejarán en la banca pública, de acuerdo con la ley. La ley establecerá los mecanismos de acreditación y pagos, así como de inversión de recursos financieros. Se prohíbe a las entidades del sector público invertir sus recursos en el exterior sin autorización legal”.
Además, dentro de la reforma del estado, que quita la “autonomía” al BCE, se le vuelve a dar el rol estratégico en el manejo de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera, con el objetivo de descorporativizar lo público haciéndolo independiente de los grupos de poder tradicionales y sus intereses económicos, devolviendo al gobierno la capacidad de hacer política pública y priorizar el desarrollo nacional, a partir de regularizar al sistema financiero, tal como lo señala el “Art. 302.- Las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera tendrán como objetivos: 1. Suministrar los medios de pago necesarios para que el sistema económico opere con eficiencia. 2. Establecer niveles de liquidez global que garanticen adecuados márgenes de seguridad financiera. 3. Orientar los excedentes de liquidez hacia la inversión requerida para el desarrollo del país. 4. Promover niveles y relaciones entre las tasas de interés pasivas y activas que estimulen el ahorro nacional y el financiamiento de las actividades productivas, con el propósito de mantener la estabilidad de precios y los equilibrios monetarios en la balanza de pagos, de acuerdo al objetivo de estabilidad económica definido en la Constitución”. Así, como las facultades del ejecutivo para nombrar a sus directivos, tal como lo señala el “Art. 303.- La formulación de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera es facultad exclusiva de la Función Ejecutiva y se instrumentará a través del Banco Central. La ley regulará la circulación de la moneda con poder liberatorio en el territorio ecuatoriano. La ejecución de la política crediticia y financiera también se ejercerá a través de la banca pública. El Banco Central es una persona jurídica de derecho público, cuya organización y funcionamiento será establecido por la ley”.
De esta manera, el BCE entra en un nuevo cambio estructural para actualizar su rol con el fin de “aportar a la construcción del Buen Vivir y afrontar los retos que se le presenta a una Banca Central del Siglo XXI, con reformas al Código Orgánico Monetario y Financiero en los años 2009, 2012, 2014, priorizando los siguientes ejes:
1. Innovación y desarrollo del Sistema Nacional de Pagos: que implica reducir los costos de transacción, aumentar la velocidad de circulación del dinero, democratizar el acceso al sistema de pagos y medios de pago alternativos como el dinero electrónico.
2. Inclusión financiera: priorizando el acceso a servicios financieros de calidad, con preferencia a los actores de la economía popular y solidaria.
3. Regulación monetaria y financiera: garantizando el uso eficiente de la liquidez a favor de los seres humanos y por sobre los intereses del capital.
4. Gestión de las reservas: optimizando la utilidad social de las inversiones domésticas y externas
5. Integración financiera y monetaria regional: apoyando la integración regional y la inserción estratégica del país a la economía mundial” (BCE, 2012).
Definiendo en la ley, funciones claras del BCE, que ninguna otra institución cumple en el país, para “incidir en la vida de las personas y los sectores productivos, al facilitar que las actividades económicas puedan realizarse con normalidad. Entre las funciones del Banco vale mencionar las siguientes:
- Posibilita que las personas dispongan de billetes y monedas en la cantidad, calidad y en las denominaciones necesarias.
- Facilita los pagos y cobros que todas las personas realizan en efectivo, o a través del sistema financiero privado.
- Evalúa, monitorea y controla permanentemente la cantidad de dinero de la economía, para lo que utiliza como herramienta el encaje bancario.
- Revisa la integridad, transparencia y seguridad de los recursos del Estado que se manejan a través de nuestras operaciones bancarias.
- Ofrece a las personas, empresas y autoridades públicas información para la toma de decisiones financieras y económicas” (Banco Central del Ecuador, 2012).
Estos cambios en las funciones y organización del BCE, determinó nuevamente (similar a lo llevado a cabo en las décadas de los años 30 y 40 del siglo pasado) la incidencia en lo económico y social, tal como la gráfica 3 así lo muestra.
De la misma manera, el BCE como sujeto público, mejoró la liquidez total y la relación entre especies monetarias en circulación y la liquidez total, para mantener los billetes y monedas en circulación acorde a la demanda y consumo, y mayor crecimiento de la economía, tal como muestra las gráficas 4 y 5.
Gráfica 4: Liquidez total, billetes y monedas en circulación.
El Banco Central en el gobierno de Moreno
A partir de los acuerdos con el FMI emanados desde abril del 2018, la condición de privatizar el BCE ha sido amplio, como parte de la desregulación del sistema financiero, una reforma al Código Orgánico Monetario y Financiero, al puro estilo de las reformas de 1992 y 1994, que finalizó con el salvataje bancario y la crisis financiera de 1999, misma que se socializó a la población ecuatoriana. Parte del acuerdo con el FMI es hacer del BCE una entidad servil para la banca privada, tal como se viene indicando desde el acuerdo del año 2019, al señalarse en dicho acuerdo que “Para reforzar los límites ya legislados que impiden que el Banco Central financie el presupuesto, la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera recientemente emitió una regulación que prohíbe toda actividad cuasi-fiscal futura del Banco Central, así como los préstamos directos e indirectos al Gobierno o al sector público (incluyendo préstamos, anticipos, garantías o transacciones que indirectamente apoyen operaciones de financiamiento al sector público). Nos empeñaremos en incorporar estos cambios en la legislación (por ejemplo, en el Código Orgánico Monetario y Financiero) hasta finales de septiembre (meta estructural del programa). Sin embargo, subrayamos que el Banco Central seguirá teniendo la potestad de ofrecer apoyo de liquidez temporal a los bancos privados, si fuera requerido para fines prudenciales. También tenemos la intención de revertir transacciones previas que dieron como resultado que el Banco Central fuera tenedor directo o indirecto de deuda del Gobierno (incluyendo la reciente transferencia –dación en pago– de acciones de bancos públicos al Banco Central)”.
Además, como parte de estas reformas se busca sustituir los Certificados del Tesoro CETES por otro instrumento financiero de corto plazo e iniciar un proceso de desinversión progresiva del saldo vigente. Lo que busca con esto es que las instituciones del estado ya no le presten al gobierno central sino que el financiamiento se lo haga a los organismos multilaterales o a la banca privada. Esta condición definirá que el BCE no puede prestar al Gobierno Central pero si lo puede hacer al sector financiero privado. Esta fue una de las causas de la crisis de 1.999. ¿estamos los ecuatorianos prestos para aceptar esta nueva condicionalidad que afectará a futuro la condición económica y social del país?
“Los buenos gobiernos se conocen cuando lo que hacen vale más que lo que sus opositores han dicho.” (Antonio Maura)
Artículo firmado por Economista Marcelo Varela
